【315投教】《私募投資基金監(jiān)督管理條例》解讀
來源：中國證監(jiān)會
私募投資基金（或稱私募基金）主要指在我國境內(nèi)以非公開方式向合格投資者募集資金而設(shè)立、并在基金管理人管理下進行投資活動的私募證券投資基金和私募股權(quán)投資基金，其中前者主要投資于上市交易的股票、債券等證券，后者主要投資于未上市企業(yè)股權(quán)。近幾年來，我國私募基金行業(yè)發(fā)展迅速。根據(jù)中國證券投資基金業(yè)協(xié)會（簡稱“協(xié)會”）的官網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至2023年4月底，在協(xié)會登記的私募基金管理人有22，270家，私募基金產(chǎn)品有153，539只，私募基金規(guī)模已經(jīng)達到20.75萬億元，私募從業(yè)人員有176，343人。
私募基金尤其是私募股權(quán)基金在有效服務(wù)實體經(jīng)濟和國家戰(zhàn)略、促進中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、推動高科技領(lǐng)域創(chuàng)新發(fā)展、提高資本市場直接融資比重、滿足社會財富管理需求等方面發(fā)揮了積極作用。但是伴隨著行業(yè)發(fā)展，也逐漸出現(xiàn)了許多風(fēng)險和問題，如以私募之名行非法集資之實、向不具備風(fēng)險承擔(dān)能力的投資者兜售產(chǎn)品、對投資者進行虛假信息披露等，甚至出現(xiàn)侵占挪用基金財產(chǎn)、利益輸送等嚴(yán)重的違法違規(guī)行為。上述亂象既損害了投資者的利益，也給整個行業(yè)的發(fā)展帶來了不利影響。業(yè)界一直呼吁出臺專門的法律法規(guī)來監(jiān)管私募基金的業(yè)務(wù)活動，以更好保護投資者合法權(quán)益，促進私募基金行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。2023年7月《私募投資基金監(jiān)督管理條例》（簡稱“《私募條例》”）的出臺，是私募基金領(lǐng)域的一個重要里程碑，意味著中國私募市場將邁向更專業(yè)、更規(guī)范、更透明的方向。
一、立法背景
在中國金融業(yè)發(fā)展過程中，伴隨著特定行業(yè)的發(fā)展，通常主管部門會根據(jù)行業(yè)發(fā)展成熟度“自下而上”（效力由低到高）立法，即先部門規(guī)章（國務(wù)院各部門頒布）、再行政法規(guī)（國務(wù)院頒布），進而是法律（全國人大或其常委會頒布）。私募股權(quán)投資行業(yè)在行政法規(guī)層面依據(jù)不足的問題由來已久。全國人大常委會2003年10月通過的《中華人民共和國證券投資基金法》（簡稱“《基金法》”）僅用于規(guī)范公募基金。2012年12月《基金法》修訂時，把私募證券投資基金也納入監(jiān)管范圍，但私募股權(quán)投資基金因為當(dāng)時還處于發(fā)展初期、存在較大分歧而最終未能被明確納入其中。自此，私募股權(quán)基金的相關(guān)立法歷經(jīng)漫漫十年，雖部門監(jiān)管規(guī)范與行業(yè)自律政策頻頻頒布，但行業(yè)一直缺少頂層設(shè)計，法律或行政法規(guī)層級的上位法缺位。
早在2013年6月，《中央編辦關(guān)于私募股權(quán)基金管理職責(zé)分工的通知》就明確了由中國證監(jiān)會負(fù)責(zé)私募股權(quán)投資基金的監(jiān)督管理，發(fā)改委負(fù)責(zé)組織擬訂促進私募股權(quán)基金發(fā)展的政策措施。證監(jiān)會接手監(jiān)管職能后，于2014年8月先行發(fā)布《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》，并于2020年12月發(fā)布了《關(guān)于加強私募投資基金監(jiān)管的若干規(guī)定》，構(gòu)成了證監(jiān)會對于私募基金監(jiān)管的主要部門規(guī)章規(guī)范性文件體系，并授權(quán)協(xié)會具體負(fù)責(zé)私募基金管理人登記和私募基金備案等工作，履行行業(yè)自律監(jiān)管職能。此外，其他部門亦出臺了私募基金行業(yè)相關(guān)的規(guī)定，例如財政部于2015年11月發(fā)布《政府投資基金暫行管理辦法》、發(fā)改委于2016年12月發(fā)布了《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》。
但上述規(guī)定都屬于部門規(guī)章、規(guī)范性文件，相互之間并不完全兼容，私募股權(quán)基金長期面臨上位法缺失、法律地位不明確、缺乏統(tǒng)一規(guī)范、監(jiān)管依據(jù)不充足等問題。私募行業(yè)一直期盼出臺更高層級的法律或行政法規(guī)，以明確監(jiān)管框架、統(tǒng)一監(jiān)管口徑、消除監(jiān)管分歧，促進行業(yè)發(fā)展。將私募股權(quán)基金納入法治化、規(guī)范化的軌道是推動行業(yè)規(guī)范發(fā)展的必要措施之一，這一點也得到了黨中央、國務(wù)院的高度重視。本著統(tǒng)籌發(fā)展和安全、規(guī)范監(jiān)管與尊重市場規(guī)律相結(jié)合的思路，《私募投資基金管理暫行條例（征求意見稿）》終于在2017年8月面世。其后歷經(jīng)六年修改完善，國務(wù)院在2023年6月16日審議通過了《私募投資基金監(jiān)督管理條例（草案）》，并于7月初正式公布《私募條例》，自2023年9月1日起施行。《私募條例》屬于行政法規(guī)，是目前專門針對私募股權(quán)基金行業(yè)的效力級別最高的法律規(guī)范。
二、內(nèi)容結(jié)構(gòu)
《私募條例》一共7章62條，從內(nèi)容上看，主要包括以下幾個方面：
?。ㄒ唬┟鞔_擴大適用范圍，完善頂層設(shè)計以強化監(jiān)管。凡以非公開方式募集資金、并由私募基金管理人或普通合伙人管理、為投資者的利益進行投資活動而設(shè)立的投資基金和以進行投資活動為目的設(shè)立的公司、合伙企業(yè)，都被納入監(jiān)管范圍。《私募條例》首次提出“以進行投資活動為目的設(shè)立的公司、合伙企業(yè)”這一與“投資基金”并行的概念，明確契約型、公司型、合伙型等不同組織形式的私募投資基金等均納入適用范圍，對實踐中各種組織形式的私募基金全覆蓋，并對規(guī)避協(xié)會登記備案義務(wù)等違規(guī)行為加大了懲處打擊力度，將有利于私募基金行業(yè)的全面整體規(guī)范。
?。ǘλ侥蓟鸸芾砣颂岢龆喾矫嬉?guī)范要求，并明確要求管理合伙型私募基金的普通合伙人亦適用《私募條例》關(guān)于管理人的規(guī)定?！端侥紬l例》首先列舉了不得擔(dān)任管理人及其控股股東、普通合伙人、實控人的情形，且管理人的董事、監(jiān)事和高管人員等亦適用于負(fù)面清單管理。其次，《私募條例》規(guī)定管理人開展業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)依法履行登記手續(xù)，明確了管理人的相關(guān)職責(zé)、持續(xù)監(jiān)管要求以及謹(jǐn)慎勤勉等義務(wù)。再次，《私募條例》明確要求管理人的股東、實控人、合伙人不得虛假或抽逃出資、不得代持出資，且管理人的法定代表人、執(zhí)行事務(wù)合伙人或者委派代表、負(fù)責(zé)投資管理的高管人員應(yīng)持有一定比例的管理人的股權(quán)份額。這將有助于提高私募基金管理人的專業(yè)水平和服務(wù)質(zhì)量，促進管理團隊與投資人的利益一致性，防范利益沖突和利益輸送等違法行為。
?。ㄈ┲攸c規(guī)范了私募基金資金募集和投資運作環(huán)節(jié)，核心要求進一步細化和具體化。例如禁止變相公開募集、禁止突破投資者人數(shù)限制、禁止承諾保本保收益，強化合格投資者標(biāo)準(zhǔn)并敦促機構(gòu)履行投資者適當(dāng)性管理義務(wù)?！端侥紬l例》明確了私募基金備案流程，強化了管理人的信息提供和報送義務(wù)，并嚴(yán)格規(guī)范關(guān)聯(lián)交易，防范利益沖突和利益輸送行為。這將有助于健全投資專業(yè)化管理，保護投資者的權(quán)益，規(guī)范市場秩序。值得注意的是，對于基金財產(chǎn)，《私募條例》提出了私募基金財產(chǎn)獨立原則，明確基金財產(chǎn)可投資于股份有限公司股份、有限公司股權(quán)、債券、基金份額、其他證券及其衍生品種，但基金財產(chǎn)不得用于經(jīng)營或變相經(jīng)營資金拆借、貸款等業(yè)務(wù)，不得要求地方政府承諾回購本金。
?。ㄋ模┎町惢芾?，加快創(chuàng)新發(fā)展?！端侥紬l例》對私募股權(quán)投資基金中更偏重于早期項目投資的創(chuàng)業(yè)投資基金做了專章規(guī)定，明確了創(chuàng)投基金應(yīng)當(dāng)符合的條件，并提出了對創(chuàng)投基金實施差異化管理和政策支持，例如簡化登記備案手續(xù)、在資金募集和投資退出方面提供便利等，以吸引更多市場資金加入“投早投小、投硬科技”的行列。目前創(chuàng)投基金確實面臨“募資難、退出難”的困境，市場期待著更多促進創(chuàng)投基金發(fā)展的扶持政策和差異化管理措施盡快出臺。
?。ㄎ澹┩貙挶O(jiān)管手段，明確法律責(zé)任?！端侥紬l例》要求監(jiān)管部門貫徹黨和國家方針，明確了監(jiān)管部門的職責(zé)和可以采取的措施，推進信息共享和風(fēng)險處置機制，并對違法違規(guī)行為的法律責(zé)任做出了具體規(guī)定。這將有助于從更高層級加強對私募基金行業(yè)的監(jiān)督和管理，維護市場秩序和投資者合法權(quán)益。
三、亮點意義
在中國金融體系中，私募股權(quán)基金早已成為科技型企業(yè)重要的孵化器和助推器，在豐富資本市場的多樣性、支持企業(yè)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)、促進融資結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面有著不可替代的作用。從早期零監(jiān)管生態(tài)下的野蠻生長，到中國證監(jiān)會部門規(guī)章及協(xié)會行業(yè)自律規(guī)范的部門監(jiān)管和行業(yè)自律管理，再到本次《私募條例》從行政法規(guī)層面的嚴(yán)格規(guī)范，私募基金行業(yè)監(jiān)管力度根據(jù)行業(yè)發(fā)展的需要在不斷加強?！端侥紬l例》也表明了監(jiān)管機構(gòu)對私募行業(yè)健康發(fā)展的關(guān)切，對局部出現(xiàn)的亂象零容忍的治理態(tài)度，其實施將有助于重塑私募基金的行業(yè)發(fā)展格局。
根據(jù)《私募條例》的重點內(nèi)容來看，其旨在強調(diào)發(fā)展與監(jiān)管并重，在有效規(guī)范行為的同時，亦關(guān)注保持機構(gòu)的市場活力，體現(xiàn)了諸多亮點：
一是長期以來私募股權(quán)基金監(jiān)管的上位法依據(jù)不足，此次進行上位法調(diào)整并把私募股權(quán)基金統(tǒng)一納入規(guī)范范圍，有利于進一步完善健全私募基金的法律體系，維護金融生態(tài)穩(wěn)定，促進私募基金行業(yè)規(guī)范創(chuàng)新發(fā)展。
二是在對私募股權(quán)投資基金進行底線監(jiān)管的同時，充分考慮發(fā)揮其積極作用?！端侥紬l例》中專章提出對創(chuàng)投基金實行差異化監(jiān)管，這體現(xiàn)了二十大報告中加快促進創(chuàng)新發(fā)展等的戰(zhàn)略要求，將有助于促進成長性、創(chuàng)新性創(chuàng)業(yè)企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，激活國家的重大科技成果轉(zhuǎn)化和高科技創(chuàng)新能力。
三是強化風(fēng)險源頭管控，對可能出現(xiàn)的私募風(fēng)險加大打擊力度?！端侥紬l例》著力加強私募基金管理人監(jiān)管，加大對管理人違法違規(guī)行為的處罰力度。這將有助于加強管理人執(zhí)業(yè)的底線行為規(guī)范，優(yōu)化私募基金行業(yè)的競爭環(huán)境，為投資者權(quán)益保護提供法律保障。
四是強化監(jiān)管職責(zé)、豐富執(zhí)法手段以提升監(jiān)管效能。證監(jiān)會可依照《私募條例》對私募基金進行嚴(yán)格管理，派出機構(gòu)可依照授權(quán)履行職責(zé)，倒逼私募基金管理人等機構(gòu)更加規(guī)范運營。
五是完善退出機制，構(gòu)建“進出有序”的行業(yè)生態(tài)?！端侥紬l例》不僅規(guī)定了管理人的注銷登記等流程要求，針對近年來管理人無法正常履職或者出現(xiàn)重大風(fēng)險，導(dǎo)致私募基金無法正常運作的情形，明確給予投資者退出救濟的法律渠道。
綜上而言，《私募條例》的出臺對規(guī)范私募基金行業(yè)具有重要的歷史意義和法律意義，它尊重市場規(guī)則，回應(yīng)了中國私募基金行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，也為私募基金行業(yè)下一步的穩(wěn)健發(fā)展提供了更高位階的法律支撐和依據(jù)，可以更好地保護投資者合法權(quán)益，防范金融風(fēng)險，促進私募基金行業(yè)更加規(guī)范健康發(fā)展。在日趨完善的法治監(jiān)管環(huán)境下，《私募條例》也將為我國創(chuàng)新資本所支持的高科技企業(yè)快速、健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)。中國創(chuàng)業(yè)企業(yè)將不斷提高其市場地位，在國際資本市場嶄露頭角，為中國經(jīng)濟帶來更加強有力的支持。
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